Bodemkwaliteit en bodemverontreiniging: beleid

Beleid bodemsanering Nederland

In de Interim-wet Bodemsanering uit 1983 was het uitgangspunt om het probleem van de historische bodemverontreiniging door ongecontroleerde stortlocaties in een beperkte periode (van circa tien jaar) op te lossen. Gaandeweg bleek het probleem groter dan was gedacht, doordat ook binnensteden en voormalige en bestaande bedrijfsterreinen verontreinigd bleken te zijn. Het probleem is nijpend door de druk op de beschikbare ruimte in Nederland en het probleem van de steeds doorgaande verspreiding van stoffen uit de verontreinigde locaties met het grondwater. De aanpak van verontreinigde locaties legt een forse financiële claim op de beschikbare gelden voor de milieuproblematiek. Gezien dit perspectief en de opgedane ervaring is een nieuw beleid opgezet: de Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER) (VROM, 2001a; Regiegroep Bever, 2001). BEVER wil een versnelde kosteneffectieve en functiegerichte aanpak realiseren met medefinanciering van belanghebbenden. Immers voor de nieuwe gebruikers en voor de ontwikkelaars is een goede aanpak van de bodemverontreiniging een waarborg voor de te maken investering, die in het perspectief van de bouwkosten meestal wel haalbaar is.

Naast het lopende onderzoek en de aanpak van de ontdekte locaties met bodemverontreiniging is een systematische inventarisatie van de problematiek uitgevoerd (het Landsdekkend Beeld 2004). Op basis van de opgedane ervaring zijn alle historische mogelijk verontreinigende activiteiten in de archieven en via luchtfoto's nagezocht en gelokaliseerd. De opgebouwde bestanden spelen een belangrijke rol bij het onderzoek naar de locaties die met spoed voor 2015 moeten worden aangepakt vanwege onacceptabele humane risico's bij het huidige gebruik. Ook geven ze inzicht in de omvang van de problematiek bij herinrichting van gebieden en bij grondwaterbescherming.

In 2009 is door het Rijk, de gemeenten, provincies en waterschappen het convenant bodem getekend. Hiermee is een traject ingegaan van decentralisatie van het bodembeleid, de aanpak van spoedlocaties en de koppeling met het beleid rond de installaties voor warmte/koude-opslag (WKO) in het grondwater en rond ondergronds bouwen. Voor de verspreiding van verontreinigingen via het grondwater zal meer worden overgegaan naar een aanpak per gebied en naar aansluiting op de Europese Kaderrichtlijn Water.

Uitgangspunten beleid

In het 3^e en 4^e Nationaal Milieubeleidsplan (VROM, 1997 en 2001b) heeft de overheid de volgende uitgangspunten voor de aanpak van bodemverontreiniging geformuleerd, die nog steeds geldig zijn:

• Nieuwe bodemverontreiniging, dat wil zeggen grotendeels ontstaan na 1987, moet direct ongedaan worden gemaakt.
• De historische ernstige verontreinigingen moeten binnen afzienbare tijd gesaneerd zijn, dan wel beheersbaar zijn gemaakt.

Ook was afgesproken de omvang van de problematiek volledig te inventariseren. In 2005 is de inventarisatie van het Landsdekkend Beeld opgeleverd met een overzicht van alle te onderzoeken en eventueel aan te pakken locaties. De actuele stand wordt bijgehouden in het Jaarverslag bodemsanering. Na een start, begin 2005 met 425000 locaties waar nog iets moest gebeuren (onderzoek, sanering of nazorg) is de stand eind 2008: 186000 verdachte nog niet onderzochte locaties en 79000 locaties met lopend onderzoek, saneringen of nazorg. Sinds begin 2005 zijn 30000 locaties afgehandeld. De resterende 130000 locaties zijn geschrapt omdat onderzoek op dit type locaties maar zelden een ernstige verontreiniging bleek op te leveren. Er is nog steeds een forse inspanning te verrichten. Bij de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) bodemsanering is gebleken dat de baten van bodemsanering substantieel zijn en bodemverontreiniging de burgers verontrust vanwege gezondheids- en financiële risico's. Er is daarom besloten om de locaties met humane risico's bij het huidige gebruik - de spoedlocaties met humane risico's - te inventariseren en vóór 2015 aan te pakken (saneren of beheersen). Het grondig doorlichten van het Landsdekkend Beeld op mogelijke spoedlocaties zal ook leiden tot beter inzicht in de status van de nu nog opgenomen locaties. Na aanpak van de spoedlocaties zal de bodemsanering meer aan de marktdynamiek overgelaten worden (d.w.z. aangepakt worden in samenhang met bouwactiviteiten, gebruikswijzigingen, verkoop van grond en dergelijke). Voor de kopers van huizen of grond zal op basis van de Wkpb (Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen) via het kadaster makkelijker inzicht kunnen worden verkregen in de daar aan verbonden beperkingen zoals een saneringsplicht.
In de komende tijd (2010-2015) zullen wel dilemma's kunnen ontstaan in de keuze tussen voorrang voor marktdynamiek en voorrang voor spoedlocaties.

• Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen

Beleidsinstrumenten

De functiegerichte aanpak van BEVER wordt mogelijk gemaakt door een nieuwe formulering van bodemgebruikswaarden (BGW) en saneringsdoelstellingen. Voor het herkennen van de spoedlocaties is een saneringscriterium geformuleerd. In de huidige situatie wordt de bodemsanering van niet-spoed locaties meer overgelaten aan de bodemambities van lokale bestuurders. Om hen daarbij te ondersteunen en de consequenties te overzien zijn instrumenten ontwikkeld (Risicotoolbox en routeplanner).

• BodemAmbities
• RoutePlanner
• Risicotoolbox Bodem

Voor de partijen die eigenaar zijn van veel locaties met bodemverontreiniging zijn afspraken gemaakt in de vorm van convenanten tussen grootsaneerders en de overheid, bijvoorbeeld voor de Nederlandse Spoorwegen (SBNS) en voor benzineservicestations (SUBAT). Er is ook een programma voor staatseigendommen opgesteld.

• Stichting bodemsanering NS (SBNS)

De sanering van bodemverontreiniging die grotendeels (meer dan 20%) na 1975 is ontstaan moet door de vervuiler worden betaald. Weigering van de aanpak van bodemverontreiniging kan uitmonden in een bevel tot onderzoek, beveiliging of sanering. Maar na de Beleidsvernieuwing Bodemsanering worden zonodig bij voorkeur instrumenten ingezet zoals cofinanciering, een kredietregeling, of een draagkrachtregeling (bij dreigend faillissement door bodemsaneringkosten). Bedrijven met een bodemprobleem konden inschrijven op de Bedrijvenregeling (VROM, 2001c). Deze koppelt een saneringsplicht voor bedrijven aan een subsidierecht. Het Bodemcentrum biedt bedrijven een sanering aan tegen een vaste prijs zodat daarmee belemmerende onzekerheden over de omvang en extra kosten kunnen worden vermeden. De uitwerking van dergelijke regelingen wordt gevolgd in het Jaarverslag bodemsanering.

Sommige provincies hebben daarnaast regionale ondersteunende fondsen (Gelderland, Zuid-Holland, Friesland).

Kosten bodemsanering

Er is berekend dat het overheidsbudget, beschikbaar via de Wet bodembescherming (Wbb) en de Investeringsregeling Stedelijke Vernieuwing (ISV), slechts één kwart van de kosten van de totale bodemsaneringoperatie kan dekken. Het overige driekwart van de kosten moet door de markt worden opgebracht. De overheidsgelden zouden in totaal viermaal zoveel gelden moeten genereren, de zogenaamde multiplier van vier. In de praktijk blijkt dat er slechts een multiplier van 2 wordt gehaald.

Beleid internationaal

De Europese Commissie heeft een strategie voor bodembescherming ontwikkeld. Hieronder vallen bodemverontreiniging en -verzuring en ook aantasting van de bodem door luchtvervuiling (depositie). Het verlies aan bodem als hulpbron (door erosie, massaverplaatsingen, overstroming, verzilting en verharding) is op Europees niveau ook een belangrijk onderwerp. Op Europees niveau wordt door het European Environment Agency (EEA) aandacht besteed aan de lokale en diffuse bodemverontreiniging en de voortgang van de bodemsanering. Er is een Europese bodemrichtlijn voorgesteld, die lidstaten vraagt maatregelen te nemen om bedreigingen voor de bodem tegen te gaan, en deze zorg ook bij andere beleidsterreinen mee te nemen. De uitgangspunten passen in het Nederlandse beleid. Wel is er bezorgdheid over toenemende administratieve lasten. Nederland heeft in 2007 tegen de voorgestelde Kader Richtlijn Bodem gestemd. Het Nederlandse parlement was van mening dat een aanpak voor bodembescherming die flexibel kan aansluiten op de regionale omstandigheden meer van belang is dan het creeëren van gelijke Europese regels voor overheid en bedrijfsleven (zie verder de indicator: Bodemproblematiek in Europa).