Externe veiligheidsrisico's: de kans op een ongeluk (inleiding)

Wat is externe veiligheid?

Bij externe veiligheid gaat het om risico's die omwonenden lopen door vliegverkeer en door de productie, het gebruik, de opslag en het transport van gevaarlijke stoffen. Ongelukken in de horeca, zoals de cafébrand in Volendam, vallen er buiten. De vuurwerkramp in Enschede, met grote schade voor de directe omgeving van de vuurwerkfabriek, heeft weer wel betrekking op externe veiligheid.In het overheidsbeleid voor externe veiligheid staat dus de omgeving van een bedrijf of van een transport van gevaarlijke stoffen centraal. De veiligheid van mensen die zich binnen een bedrijf bevinden, is onderdeel van het ARBO-beleid.

Soort bedrijven

Voorbeelden van soorten bedrijven, die onder het externe veiligheidsbeleid vallen, zijn: luchthavens, spoorwegemplacementen, LPG-stations en grote chemische bedrijven. Daarbij gaat het niet alleen om de bedrijfsplekken zelf, maar ook om het vervoer van en naar zulke plaatsen. Bedrijven die een groot risico vormen omdat er hele grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen zoals chloor omgaan, worden verplicht om veiligheidsrapporten op te stellen. Deze veelal grote chemische bedrijven worden VR-plichtige bedrijven genoemd. In een 'veiligheidsrapport' beschrijft een bedrijf - volgens wettelijke voorschriften - onder meer hoe het bedrijf er uitziet en welke maatregelen zijn genomen om de risico's terug te dringen en te beheersen. Elke vijf jaar, of bij grote veranderingen in het bedrijf, moet een dergelijk rapport aan de overheid - provincie of gemeente - worden overlegd (VROM, 1993 en 1999).

Wat bepaalt nu een risico?

Hoe groot een risico is, is van verschillende zaken afhankelijk. Om te beginnen van de omvang van het bedrijf en de aard van de activiteiten die daar plaatsvinden, inclusief het transport van en naar de bedrijfsplek. Zo is het produceren van stoffen meestal risicovoller dan het opslaan ervan. Daarbij speelt de mate waarin de regels worden nageleefd een belangrijke rol. Tot slot wordt het risico bepaald door het aantal mensen dat in de omgeving van het bedrijf woont. De vuurwerkramp in Enschede laat goed zien dat alledrie die factoren in het spel waren: de omvang van het bedrijf waar het vuurwerk was opgeslagen (of van de hoeveelheid opgeslagen vuurwerk), de gebrekkige naleving van de regels en het feit dat het bedrijf dicht bij een woonwijk lag.

Hoe groot is een risico en voor wie?

Het risico dat een bepaald bedrijf veroorzaakt, wordt onder andere berekend aan de hand van informatie over opzet en functioneren van het bedrijf en aan de hand van historische gegevens over aard, aantal en ernst van ongevallen met dodelijke slachtoffers in zulk soort bedrijven. Uit die berekening komen getallen die de kans uitdrukken dat dodelijk ongevallen plaatsvinden.

Het beleid onderscheidt twee soorten risico's

Het externe veiligheidsbeleid onderscheidt twee soorten risico's: het plaatsgebonden en het groepsrisico (VROM, 2002). Bij het plaatsgebonden risico gaat het om de kans die een denkbeeldige persoon loopt om op een bepaalde plek dodelijk getroffen te worden door een ongeluk in een bedrijf. Bij het groepsrisico gaat het om een berekening van de kans op een ramp waarbij een deel van de aanwezige personen om het leven komt. U zult beiden tegenkomen op de webpagina's over externe veiligheidsrisico's.

Plaatsgebonden risico

We kunnen de kans berekenen, dat zich op een bepaalde plaats over een periode van één jaar een dodelijk ongeluk voordoet, als direct gevolg van een incident in een bedrijf, indien zich op die plaats iemand zou bevinden. Hierbij is het dus niet van belang of op die plaats daadwerkelijk een persoon aanwezig is. We noemen dit risico, berekend voor een denkbeeldige persoon, het plaatsgebonden risico. Personen die ook effectief op een dergelijke plek verblijven, lopen dat risico. Zo hebben 440 personen in Nederland die in de buurt van luchthavens wonen een kans van jaarlijks (dat wil zeggen: die kans hebben ze dit jaar en volgend jaar weer) minimaal 1 op de 100 000 om dodelijk slachtoffer te worden van een ongeluk.

• Externe veiligheidsrisico's in Nederland, 2010

In Nederland heeft de overheid bepaald dat het plaatsgebonden risico in principe nergens groter mag zijn dan 1 op 1 miljoen (ofwel 10^-6). Dus: de kans dat een denkbeeldig persoon, die zich een jaar lang permanent op de betreffende plek bevindt (de plek waarvoor het risico is uitgerekend) dodelijk verongelukt door een bedrijfs- of transportongeval, mag niet groter zijn dan eens in de miljoen jaar. Uiterlijk in 2010 moet dit beleidsdoel zijn gerealiseerd. Er zijn enkele uitzonderingen op deze regel. Zoals wanneer dit niet mogelijk is vanwege internationale verplichtingen; denk aan de vrije doorvaart over de Westerschelde naar Antwerpen.Het aantal mensen dat op dit moment in Nederland een grotere kans dan 1 op 1 miljoen heeft op een dodelijk ongeluk door te hoge bedrijfsrisico's bedraagt ruim 52.000. Dat zijn dus mensen die in de buurt van een mogelijk gevaarlijke plek wonen.

Groepsrisico

Bij het berekenen van het risico is het - in plaats van uit te gaan van een denkbeeldig persoon - ook mogelijk om te kijken naar de werkelijk aanwezige bevolking en de verspreiding van die bevolking rond een bedrijf. Bepaald wordt dan hoe groot de kans is op één, tien of meer slachtoffers tegelijk onder die bevolking. Deze kans op een ramp van een bepaalde omvang heet het groepsrisico. Welke kans nog acceptabel geacht wordt, is afhankelijk van de omvang van de ramp. Een ongeval met 100 doden leidt tot meer ontwrichting, leed en emoties, dan een ongeval met tien dodelijke slachtoffers. Aan de kans op een ramp met 100 doden wordt dan ook een grens gesteld, die een factor honderd lager ligt dan voor een ramp met tien doden. De kans dat een groep van minimaal tien mensen de dood vindt in de buurt van luchthavens blijkt bijvoorbeeld eens in de 700 jaar te zijn. Bij spoorwegemplacementen is die kans eens in de 25 000 jaar. De kansen op ongelukken met 100 of meer doden zijn kleiner. De kans dat grotere ongelukken zich voordoen is bij LPG-stations het grootst: de kans dat bij LPG-stations in één keer meer dan 100 mensen omkomen is eens in de 5 000 jaar. Bij transport van gevaarlijke goederen is die kans eens in de 10 000 jaar, bij luchthavens eens in de 33 000 jaar en bij bedrijven die verplicht zijn een veiligheidsrapportage te maken eens per 200 000 jaar.

• Groepsrisico: de kans op een ramp in Nederland per activiteit, 2005

• Woningbouw nabij LPG-tankstations, 2003

Cijfers zeggen niet alles

Wat zulke cijfers niet zeggen is hoe dergelijke risico's worden beleefd door burgers. Zo is de kans op een verkeersongeluk voor de gemiddelde burger veel groter dan de kans om slachtoffer te worden van een vuurwerkramp. Toch zal dat gegeven maar voor weinig mensen reden zijn om dan maar lichtvaardig te doen over de risico's van een nabijgelegen vuurwerkfabriek. De mate waarin de overheid actie onderneemt tegen een bepaald gevaar of risico is een kwestie van afwegingen in de maatschappij en de politiek. Nog een kanttekening bij gevaren in cijfers: veel risico's zijn nauwelijks te berekenen omdat er simpelweg onvoldoende gegevens over zijn. Dat speelt bijvoorbeeld bij de gevaren van straling door gebruik van een mobiele telefoon of risico's van genetische manipulatie. Toch kunnen zulke risico's in de beleving van burgers een grote rol spelen.Wat de risico-cijfers ook niet vertellen is hoeveel mensen ziek worden van een ongeluk, er wordt alleen gekeken naar de dodelijke slachtoffers, als direct gevolg van een ongeluk. Wel is het zo dat bij de risico's van kerncentrales gekeken wordt naar het aantal doden op de lange termijn, door de inname van radioactieve stoffen die vrijkomen bij een ongeluk met een kerncentrale. Zulke gevolgen zijn immers vaak pas na vele (tientallen) jaren zichtbaar. Hoewel kerncentrales niet vallen onder het externe veiligheidsbeleid zijn in het Milieucompendium wel een tweetal indicatoren opgenomen voor Risico's Europa door mogelijke ongevallen met Europese kerncentrales, 1960-2000.

Wat beoogt het beleid?

De overheid streeft in de eerste plaats naar het terugdringen van het plaatsgebonden risico. De overheid wil de mensen in Nederland, die wonen op een plek waar een niet-geaccepteerd risico heerst, veiliger laten wonen. In principe mag niemand meer op een plek wonen waar het risico groter is dan 1 op 1 miljoen (10^-6).Welke bedrijven veroorzaken nu de te grote risico's? Van het totaal van circa 4 000 risicobedrijven voldoet een aantal momenteel niet aan de normen. Daar is het risico dus te groot, bijvoorbeeld omdat een gemeente in het verleden akkoord is gegaan met bouwen binnen de 'risicocontour'. Het kan ook gaan om achterstallig onderhoud of een vergunning die niet in orde is. Bedrijven die niet voldoen aan de normen zijn onder meer: 1.100 LPG-tankstations, 40 ammoniakkoelinstallaties, ongeveer 75 opslagplaatsen van bestrijdingsmiddelen en chemicaliën en ongeveer vijf spoorwegemplacementen.Concreet zal de overheid zich inspannen om deze tekortkomingen te 'repareren'. Dat gebeurt volgens het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) (VROM, 2001) in drie stappen:1. Het registreren van risicovolle activiteiten en het informeren hierover aan burgers en overheden. Dit moet zo spoedig mogelijk van start gaan.

• risicokaart voor de provincie Friesland

2. Vervolgens wordt gekeken of alle gegevens kloppen, of de vergunningen in orde zijn en worden nageleefd, en of er een adequaat plan is voor rampenbestrijding.3. Tot slot moeten dan de tekortkomingen gerepareerd worden. Dat kan op verschillende manieren: met extra maatregelen in het bedrijf of door het afbreken van huizen in de omgeving. Als dat niet kan, dan is volgens het NMP4 "bedrijfsbeëindiging aan de orde". De te nemen maatregelen in een bedrijf kunnen heel divers zijn - van betere middelen voor brandbestrijding en opvang van weglekkende vloeistoffen tot het aanpassen van omvang en frequentie van transporten en het verminderen van productie- en opslaghoeveelheden.Ook voor het groepsrisico van omwonenden bij deze risico-bedrijven heeft de overheid de afgelopen tijd meer aandacht gekregen. Dit weegt nu zwaarder tegenover de economische opbrengst van een bedrijf.