Nationale luchtkwaliteit: beleid

Strategieën voor het bereiken van een goede luchtkwaliteit

Het doel van de Europese en Nederlandse wetgeving voor (buiten)luchtkwaliteit is om de bevolking en de natuur tegen de negatieve effecten van blootstelling aan luchtverontreinigende stoffen te beschermen. De doelstellingen zijn onder andere vastgelegd in de Thematische Strategie inzake Luchtverontreiniging van de Europese Unie (EU).

Daarnaast is de Europese Commissie in 2001 gekomen met het zogenoemde CAFE-programma (Clean Air for Europe; zie ook EU, 2005). Dit is een programma van de Europese Commissie om de verzuring en de luchtverontreiniging in de Europese Unie op een geïntegreerde wijze aan te pakken.

Voor elk land zijn emissieplafonds voor een aantal belangrijke luchtverontreinigende stoffen, de zogeheten National Emission Ceilings (NEC) richtlijn, vastgelegd (EU, 2001). Bovendien zijn er luchtkwaliteitsnormen vastgesteld waaraan de luchtkwaliteit ten minste moet voldoen en is er brongerichte wetgeving voor specifieke doelgroepen als industrie, landbouw, verkeer, consumenten.

Doelstellingen voor emissies

Voor de stoffen zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), ammoniak (NH₃) en vluchtige organische stoffen (VOS) zijn emissiedoelstellingen geformuleerd in het kader van de Europese NEC-richtlijn en in het Gotenborg protocol onder de VN-conventie over grensoverschrijdende luchtverontreiniging.

Als vervolg hierop heeft de Europese Commissie in 2005 de 'Thematische strategie voor luchtverontreiniging' gelanceerd. Hierbij worden zowel luchtkwaliteitsdoelstellingen als bronbeleid en emissieplafonds als instrumenten ingezet. Het programma beoogt op deze wijze de effectiviteit van beleid te vergroten en de kosten van de bestrijding van luchtverontreiniging te verlagen. Een belangrijk instrument hierbij is de hiervoor genoemde NEC-richtlijn.

De huidige NEC-richtlijn zal in 2013 worden herzien. Vooruitlopend daarop zijn in mei 2012 in het kader van de UN-ECE nieuwe afspraken over een herziening van het Gotenburg Protocol gemaakt. Hierbij zijn nieuwe emissiedoelen voor luchtverontreinigende stoffen (zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak en vluchtige organische stoffen) voor 2020 (en daarna) afgesproken. Ook is nu voor het eerst een emissiedoelstelling voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5) afgesproken.

De nieuwe doelen voor 2020 zijn vastgelegd als een reductieverplichting in 2020 ten opzichte van de emissie in 2005. Dit betekent een verschil met de huidige doelen voor 2010 die waren geformuleerd als een absoluut emissieplafond. Relatieve doelen bieden meer flexibiliteit voor landen, omdat wijzigingen in emissiecijfers (vaak) doorwerken in zowel het basisjaar als het zichtjaar (zie de tabel voor een overzicht).

De nieuwe doelen voor Nederland voor 2020 zijn, voor zover het gaat om het wegverkeer, gebaseerd op de in Nederland verkochte brandstof, de zogeheten Fuel Sold benadering. De doelen voor 2010 gingen uit van de verbruikte brandstof op Nederlands grondgebied, de Fuel Used benadering. Een nieuw element is ook de expliciete aandacht die in het protocol wordt gelegd met klimaatverandering. Hierbij gaat het dan vooral om het opwarmend effect van het 'black carbon' dat deel uitmaakt van de fijnere fractie van fijn stof (EU, 2012).

De Europese Unie zal de verplichtingen vastleggen in de bestaande EU-regelgeving in de vorm van een nieuwe NEC-richtlijn. In dit proces zal de Commissie bezien of niet tegelijkertijd ook nog strengere afspraken voor 2025 of 2030 kunnen worden vastgelegd.

1) Op basis van Fuel Used.
2) Op basis van Fuel Sold.
3) De reductieverplichting berekend uit het emissieniveau van 2005.

Doelstellingen voor de luchtkwaliteit

De Europese Unie heeft voor 13 stoffen normen en/of meetverplichtingen vastgesteld. De concentraties in de buitenlucht mogen niet boven deze normen uitkomen. In 2008 is er een nieuwe EU-luchtkwaliteitsrichtlijn in werking getreden. Een van de nieuwe elementen daarin is dat er ook normen zijn opgenomen voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). Deze EU-normen zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving via de wet Milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). De stoffen die op dit moment onder de Europese regelgeving vallen zijn: arseen (As), benzeen (C₆H₆), benzo[a]pyreen, cadmium (Cd), fijn stof (PM₁₀), de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5), koolmonoxide (CO), lood (Pb), nikkel (Ni), stikstofdioxide (NO₂), stikstofoxiden (NO_x) en zwaveldioxide (SO₂).

Volgens de Europese richtlijn moet de luchtkwaliteit worden beoordeeld aan de hand van zones en agglomeraties. Zones en agglomeraties zijn hierbij gebieden waarbinnen min of meer een zelfde luchtkwaliteitsregime bestaat. Agglomeraties hebben betrekking op stedelijke gebieden. Een evaluatie van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxide, stikstofoxiden, fijn stof en lood heeft in 1999 geleid tot een indeling van Nederland in drie zones en zes agglomeraties (Van Breugel & Buijsman, 1999). Later zijn beoordelingen gemaakt voor benzeen en koolmonoxide (Folkert et al., 2002), ozon (Hammingh et al., 2002) en voor de zware metalen arseen, cadmium, kwik en nikkel en voor benzo[a]pyreen (Manders & Hoogerbrugge, 2007). Voor koolmonoxide en zwaveldioxide zijn onlangs nieuwe beoordelingen gemaakt (Van der Swaluw & Hoogerbrugge, 2012; Van der Swaluw et al., 2012).

Europees beleid

Emissie-eisen voor bronnen van luchtverontreiniging zoals voertuigen en installaties zijn vastgelegd in diverse EU-richtlijnen en verordeningen. Voor wegverkeer zijn met name de zogeheten Euro-normen van belang. Via deze Euro-normen zijn eisen gesteld aan de luchtverontreinigende emissies van personen- en vrachtauto's. Deze eisen worden meestal elke vijf jaar verder aangescherpt. Momenteel geldt voor personenauto's bijvoorbeeld de Euro-5-norm. Voor dieselpersonenauto's kan hieraan alleen worden voldaan als ze zijn uitgerust met een roetfilter. Ook zijn er eisen gesteld aan bijvoorbeeld het zwavelgehalte van brandstoffen die worden toegepast in wegverkeer en de scheepvaart.

Voor de industrie en grote landbouwbedrijven is vooral de Industriële Emissie Richtlijn (IER). Volgens deze richtlijn zijn bedrijven verplicht om 'Best Beschikbare Technieken' (BBT) toe te passen. Die technieken zijn beschreven in zogenoemde BBT-Reference documents (BREFs), die na verloop van een aantal jaren weer moeten worden geactualiseerd. Deze BREFs worden opgesteld voor specifieke bedrijfstakken of voor specifieke productieprocessen die in verschillende bedrijfstakken worden toegepast. Doorgaans is er niet één techniek opgenomen in deze BREFs, maar zijn verschillende technieken beschreven. Op die manier kunnen landen bij vergunningverlening rekening houden met de lokale milieukwaliteit en de kosten die het bedrijfsleven moet maken om die technieken toe te passen.

Nationaal beleid

Het nationale beleid is erop gericht om te voldoen aan de nationale emissieplafonds uit de NEC-richtlijn en aan de Europese luchtkwaliteitsnormen. Daarbovenop wordt aanvullend nationaal beleid gevoerd.

Het nationale beleid om te voldoen aan de nationale emissieplafonds uit de NEC-richtlijn is beschreven in de uitvoeringsnotitie 'Erop of eronder' uit 2003. In deze notitie zijn de nationale plafonds vertaald naar plafonds per sector (zoals industrie, landbouw, verkeer), en zijn maatregelen beschreven om in 2010 te voldoen aan de plafonds. In de NEC-rapportage 2006 is dit plan geactualiseerd. Volgens de Emissieregistratie zijn de EU-doelen voor de emissies van zwaveldioxide, ammoniak en NMVOS in 2010 gehaald. De emissies van stikstofoxiden is in 2011 voor het eerst onder het afgesproken plafond gekomen.

Het tijdig overal voldoen aan de EU-luchtkwaliteitsnormen is problematisch gebleken voor fijn stof (PM₁₀) en stikstofdioxide (NO₂). De Europese Commissie heeft Nederland extra tijd gegeven om aan deze normen te voldoen. Nederland heeft daartoe een plan opgesteld: het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het NSL bevat alle maatregelen die het Rijk, provincies en gemeenten vanaf 1 januari 2005 hebben genomen of zullen gaan nemen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Dit moet ervoor zorgen dat alsnog (per 2015 voor stikstofdioxide) wordt voldaan aan de grenswaarden, rekening houdend met alle voorgenomen ontwikkelingen die relevant zijn voor de luchtkwaliteit.

Effecten van het gevoerde beleid

Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit rapporteert jaarlijks over de ontwikkelingen in de luchtkwaliteit over het afgelopen jaar. De Balans voor Leefomgeving evalueert jaarlijks de beleidsontwikkelingen, de ontwikkelingen in emissies en luchtkwaliteit, of Nederland op koers ligt om de gestelde doelen te halen, en de kosten en baten van het gevoerde beleid. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) maakt jaarlijks kaarten met grootschalige concentraties in Nederland (GCN) van diverse luchtverontreinigende stoffen, op basis van ramingen voor emissieontwikkelingen in Nederland en Europa. Deze kaarten zijn bedoeld voor het geven van een grootschalig beeld van de luchtkwaliteitsontwikkelingen in Nederland. Ze worden onder andere gebruikt in het planproces voor ruimtelijke ontwikkelingen.

Monitoring van de luchtkwaliteit

Met behulp van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) meet het RIVM de luchtkwaliteit in Nederland. Door (continue) metingen en het gebruik van luchtkwaliteitsmodellen wordt een gedetailleerd beeld van de luchtkwaliteit verkregen, dat kan worden getoetst aan de wettelijke normen. Een van de andere doelstellingen van het LML om informatie tijdens perioden met verhoogde luchtverontreiniging (smog) te geven. Sommige meetlocaties van het LML zijn ook onderdeel van internationale meetnetten. Gegevens van deze locaties worden gebruikt voor onderzoek van luchtkwaliteit op internationale schaal.

Rapportage over emissies en de luchtkwaliteit

De Europese Unie verplicht de lidstaten tot het opstellen van een jaarlijkse rapportage van de nationale emissies en de luchtkwaliteit. De rapportage over de nationale emissies wordt door het ministerie voor Infrastructuur en Milieu (I&M) gedaan op basis van de Emissieregistratie die door het RIVM wordt gecoördineerd. Voor de rapportage over de luchtkwaliteit is in Nederland een systeem opgezet waarin gemeenten, provincies en het RIVM samen gegevens aanleveren aan het ministerie I&M. Het Bureau Monitoring, een samenwerkingsorgaan van het RIVM en Infomil, stelt vervolgens een nationaal rapport op over de luchtkwaliteit en stuurt deze naar de EU en UNECE.