Deeltjesvormige luchtverontreiniging: beleid

Vier sporen voor het nationale luchtkwaliteitsbeleid

Nederland heeft moeite om te voldoen aan de Europese grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) en stikstofdioxide (NO₂). Deze grenswaarden zijn ingesteld voor de bescherming van de gezondheid. Dit heeft in de laatste decennia onmiskenbaar geleid tot een verbetering van de luchtkwaliteit. Niettemin leiden de huidige concentratieniveaus tot gezondheidseffecten en vroegtijdige sterfte. Het niet voldoen aan de grenswaarden voor PM₁₀ en NO₂ heeft in Nederland ook geleid tot het stilleggen van vele bouwplannen. Het nationale luchtkwaliteitsbeleid richt zich daarom op drie punten: 1) de verbetering van de luchtkwaliteit en het voldoen aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden, 2) de daarmee gepaard gaande vermindering van de gezondheidseffecten; 3) oplossing van de problemen rond de realisatie van bouwplannen. Vier hoofdsporen zijn daarbij te onderscheiden:

• Ten eerste heeft de rijksoverheid hoofdzakelijk bronmaatregelen getroffen bij verkeer, waaronder de subsidiëring van roetfilters. Daarnaast omvat het maatregelenpakket ook bronmaatregelen bij de landbouw en de industrie, lokale maatregelen bij rijkswegen en financiële ondersteuning voor maatregelen van regionale en lokale overheden.
• Ten tweede is de nationale wetgeving rond luchtkwaliteit in 2007 herzien. Dit was gericht op de flexibilisering van de koppeling tussen het realiseren van bouwplannen en het voldoen aan luchtkwaliteitsgrenswaarden.
• Ten derde dringt het kabinet in internationaal verband aan op strengere normen voor de uitstoot van personenauto's, vrachtauto's en schepen.
• Ten vierde treffen provincies en gemeenten regionale en lokale maatregelen, vooral bij verkeer. Deze maatregelen zullen onderdeel uitmaken van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Aanpassingen wet Milieubeheer 2007

De Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen zijn omgezet in de Nederlandse wetgeving; aanvankelijk via het besluit luchtkwaliteit 2001 en later via het besluit luchtkwaliteit 2005. In deze besluiten luchtkwaliteit waren strikte eisen opgenomen voor het toetsen van bouwplannen aan de grenswaarden. Sinds november 2007 zijn de EU-richtlijnen omgezet in de nationale wetgeving via de Wet Milieubeheer. Grote bouwprojecten die de luchtkwaliteit 'in betekenende mate' verslechteren, kunnen worden opgenomen in een nationaal programma. De effecten van deze bouwprojecten worden hierin gecompenseerd via maatregelen voor de verbetering van de luchtkwaliteit. Bouwprojecten die minder bijdragen aan de luchtverontreiniging, hoeven niet meer expliciet getoetst te worden aan de grenswaarden. De beoordeling van grote bouwprojecten en de compensatie met maatregelen gebeurt integraal in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het kabinet beoogt met dit programma een meer integrale en efficiënte aanpak van de luchtkwaliteitsproblemen in Nederland. Ook wil men hiermee tijdig en overal in Nederland voldoen aan de grenswaarden. Meer informatie over het wettelijke kader rond luchtkwaliteit is te vinden op de website van Infomil onder 'luchtkwaliteit'.
Naar verwachting zal het aantal knelpunten met overschrijdingen van de PM₁₀-grenswaarden in de komende jaren sterk afnemen. De totale blootstelling aan PM₁₀ neemt verder af, waardoor ook de risico's voor de volksgezondheid verminderen. Ook onder de grenswaarden treden echter gezondheidseffecten op.

Nieuwe EU-richtlijn luchtkwaliteit

In het voorjaar van 2008 wordt een nieuwe EU-richtlijn luchtkwaliteit van kracht. De nieuwe Richtlijn Luchtkwaliteit is een samenvatting van de Kaderrichtlijn Lucht uit 1996 en de daaruit voortvloeiende 1^e, 2^e en 3^e Dochterrichtlijnen en een Beschikking van de Raad uit 1997. Zo zijn bestaande normen voor een reeks van stoffen opnieuw in samenhang vastgelegd. Ook zijn nieuwe normen geïntroduceerd, namelijk voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). De belangrijkste zaken uit de nieuwe richtlijn zijn de volgende:

• Bestaande grenswaarden, waaronder die voor PM₁₀ en NO₂, blijven ongewijzigd.
• De mogelijkheid voor een land om uitstel aan te vragen om later dan aangegeven aan de grenswaarden voor PM₁₀ en NO₂ te voldoen. Voor PM₁₀ is er uitstel mogelijk tot 2011 en voor NO₂ tot 2015. Voorwaarde is wel dat Nederland via een nationaal plan (het NSL) aannemelijk kan maken dat dan wel wordt voldaan aan de grenswaarden.
• Introductie van luchtkwaliteitsnormen voor PM_2,5 (zie PM_2.5 een nieuwe indicator voor deeltjesvormige luchtverontreiniging) Voor de termijn om aan deze normen te voldoen kan geen uitstel worden verkregen.
• Bij herziening van de nieuwe richtlijn in 2013, als er meer gegevens beschikbaar zijn, zal de Europese Commissie bekijken of de PM_2,5-streefwaarden juridisch bindend moeten worden gemaakt.
• Aftrek van de bijdrage van natuurlijke bronnen bij de beoordeling of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. De Europese Commissie publiceert richtsnoeren voor het aantonen en in mindering brengen van overschrijdingen die toe te schrijven zijn aan natuurlijke bronnen bij het van kracht worden van de richtlijn.
• Zodra de nieuwe richtlijn van kracht wordt, zal het kabinet aan de Europese Commissie aangeven gebruik te willen maken van de mogelijkheid om later te voldoen aan de grenswaarden voor PM₁₀ en NO₂.

Emissiedoelen voor fijn stof op handen

In EU-kader vindt er een herziening plaats van de EU-richtlijn met nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (de NEC-richtlijn). Hierbij worden naast nieuwe emissieplafonds voor de bestaande stoffen ook emissiedoelstellingen voorgesteld voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). De herziene richtlijn zal waarschijnlijk worden vastgesteld na de zomer 2008. Er wordt gestreefd naar relatieve emissiereducties in plaats van absolute emissieplafonds per land, omdat de emissies van primair fijn stof erg onzeker zijn.
Daarnaast wordt de emissie van fijn stof ook impliciet bestreden door het staande bronbeleid in EU en UNECE kader. De vorming van secundair fijn stof wordt bestreden via de verplichte emissiedoelstellingen voor ammoniak, stikstofoxiden, zwaveldioxide en vluchtige organische koolwaterstoffen zoals die zijn geformuleerd in het kader van de Europese richtlijn voor nationale emissieplafonds (EU 2001, UNECE, 1999; VROM 2001). Het huidige beleid dat leidt tot bestrijding van primair fijn stof bestaat uit een Europees en een nationaal deel.

• De EU emissienormstelling voor wegverkeer. Hierdoor is de uitstoot van primair fijn stof door het wegverkeer met 45% afgenomen sinds 1990 ondanks een groei van het wegverkeer met 30%.
• Het nationale beleid voor de bestrijding van primair fijn stof wordt gevormd door lokale milieuvergunningen en door de normen die aan installaties worden gesteld via Besluit Emissie-Eisen Stookinstallaties (BEES) en de Nederlandse emissie Richtlijn (NeR). Door dit beleid zijn de emissies van primair fijn stof bij bedrijven in Nederland sinds 1990 met 60% gedaald. Het Nationaal Samenwerkingprogramma Lucht (NSL) komt voort uit de aangepaste Wet Milieubeheer. Het bevat een pakket van nationale emissiebeperkende maatregelen. Dit zijn deels bestaande maatregelen, zoals het Prinsjesdagpakket 2005, en deels nieuw maatregelen voor industrie, landbouw en verkeer.